张家港亚青机械制造(“双百”行动破解用地困局)

提起江苏省苏州市，人们或许会想到“小桥流水人家”的优美恬静。其实，苏州还有另外一个标签——工业大市。根据国家统计局的数据，今年上半年苏州以1.55万亿元的工业产值超越上海，成为中国乃至全球第一大工业城市。

然而，由于土地后备资源匮乏，苏州一直面临严峻的土地供需矛盾，工业发展受到制约。但如今，苏州产业用地这盘棋开始“活”了。“只要项目好，空间管够。”在今年的苏州开放再出发大会上，该市如是承诺。这份底气从何而来？近日，记者前往苏州一探究竟。

困局：粗放用地加剧供需矛盾

2019中国先进制造业城市发展指数显示，苏州在全国地级市中位列第一。这已是苏州第二次获此荣誉。而产业持续升级的亮眼成绩背后，是苏州正在经历的成长阵痛。

随着苏州进入后工业化时代，前期缺乏规划的无序发展使“饼”越摊越大，土地的开发强度逼近“资源底线”，许多问题暴露出来。

“现阶段，苏州面临部分产业结构层次低、土地节约集约利用不够、小散乱企业布局不合理等问题。”苏州市自然资源和规划局局长黄戟告诉记者，苏州产出效益较高的工业用地约占总量的20%，创造了80%的税收。也就是说，另外80%的工业用地，贡献的税收只有20%。

相较深圳、上海，苏州的工业总产值虽然与之相当，但由于低效产业用地大量存在，土地利用效率和产出效益还有一定差距，“二八效应”就是证明。“苏州工业用地综合容积率不高，土地开发已趋上限，我们不可能为企业提供源源不断的增量用地。”黄戟坦言。

以轻纺、钢铁、冶金等为主的乡镇企业虽然在上世纪七八十年代为苏州经济发展作出了巨大贡献，但如今分布散乱、粗放发展，对环境、交通等各方面产生了很大影响。此外，工业用地出现了资本化苗头，有些人持有工业用地却寄希望于未来土地性质改变或政府回购，以获取更高收益。这种投机行为挤占了工业用地空间。

土地资源有限、落后产业难淘汰，“旧疾”缠身的苏州陷入用地困局。

破局：提容增效推动高质量发展

“苏州不能再走低效浪费的外延式发展道路了。”江苏省自然资源厅所有者权益处处长吴飞表示，作为制造业大市，苏州应按照工业和生产性研发用地占建设用地总面积比例不少于25%的原则，保障工业的发展空间。

思路清则方向明。江苏厅权益处与苏州市自然资源和规划局在“三优三保”政策基础上，谋划开展苏州产业用地2.0计划，即“双百”行动。

什么是“双百”行动？就是划定100万亩工业和生产性研发用地保障线，并将其纳入2035年国土空间总体规划，全面保障产业用地数量。再过15年左右，按照分类处置原则，逐步退出保障线外工业用地，空间腾挪至保障线内，优化产业用地布局。第一个5年实现100平方公里产业用地更新，保障68.8平方公里产业用地渐次落地，同时提高土地利用强度和产出效益，提升产业用地质量。

为何是100万亩？据介绍，近20年来，苏州的工业用地供应大致有3个节点，且总体呈下降趋势：2000年~2005年约每年10万亩，2010年后年均5万亩左右，近年来维持在每年2万亩上下。近几年工业用地供给和退出量基本持平，每年“退多少”就“供多少”，产业用地面积整体维持在121万亩。

“这次我们是痛下决心，在总量上做减法，提容增效，坚决走高质量内延式发展道路。”苏州局所有者权益处处长俞振武表示。

如何提容增效？简单来说，就是提高容积率，增加单位面积的产能，改变“二八效应”局面。“苏州已进入工业化后期，产业梯度上升，劳动力成本、土地成本都在增加，如果产业的附加值不高，成本难以消化，就会被淘汰。”俞振武告诉记者，提高容积率是推动产业更新的“内动力”。

具体做法是，政府不搞一刀切，只做政策引导，各板块结合产业需求因地制宜进行规划，明确容积率的上下限，提升产业承载能力。

以相城区黄桥街道为例。作为典型的工业老镇，原先的工业模式和开发能力已近极限。黄桥街道目前行政区域建设用地总面积是11平方公里，其中工业用地约4平方公里，多为村级工业地块且零散分布，平均容积率在0.7左右。按照新的产业用地规划，黄桥街道将规划2.4平方公里集中产业用地（工业区），工业用地容积率将从0.7提高到2.5。

容积率的变化，蕴含着盘活土地存量的节约意识和集约思维。

“全市新增以及盘活后产业用地的容积率要达到1.5以上，苏州市工业用地的综合容积率将较过去提高一倍多，虽然占地面积减少了16.7%，载体空间却能增加60%。”苏州局国土空间规划处处长王华龙说，在这个过程中，各地结合工业企业资源集约利用评价工作，探索建立企业技术改造、财税、电价、环保、金融服务等方面的反向倒逼机制，推动企业走自主更新高质量发展道路。

据介绍，此次“双百”行动将结合2035年国土空间规划编制开展，各地按照实际情况对现有布局进行调整。“这使‘双百’行动有了制度保障，成果能落实到空间规划里。在部署过程中，各地将从全域角度出发，统筹考虑，因地制宜。”王华龙说。

布局：定制化打造产业发展“温床”

今年1月，苏州公布了一张“产业用地供应图”：未来5年全市68.8平方公里的可供产业用地，一一列明。

据悉，这些产业用地全部位于保障线范围内。苏州将保障线范围内工业用地按照“产业基地-产业社区-工业区块”三级分区，优化产业布局，实施分类管理。产业用地涉及的45个片区，均明确了主导产业发展方向，主要用于引进先导产业、高新技术产业、创新研发等符合未来发展定位的产业。

“以68.8平方公里用地为基础，我们将探索实施‘产业定制地’供应模式，将‘标准地’和不同产业类型项目定制化需求有机结合。”俞振武告诉记者，通过先期的规划建议，树立宏观导向，再结合企业合理的用地需求，形成工业片区相对科学完整的产业设计，企业选地的同时，“地”也在选择企业。双向互选，目的就是让更多产业含绿量、产出含金量、科技含新量高的项目有足够的发展空间。

提到“双百”行动，“新理念”“高质量”是俞振武口中的关键词，目前苏州市各个板块都在争当“探路者”。

在相城区黄桥街道，今年以来关停村级工业集中区“散乱污”企业177家，拆除违建114处、3.8万平方米，腾出厂房20万平方米、土地393亩。“按照‘是否符合规划、是否建筑良好、企业税收是否超百万’的标准，优化整治现有工业区，从全域角度统筹规划，做到‘宜农则农、宜居则居、宜工则工’。”黄桥街道办事处主任冯宏庆表示。

在张家港市凤凰镇，280.2亩的第二砖瓦厂刚刚复垦恢复农业种植。“以前这里环绕着混凝土、合金建材等传统企业，环境差、噪音大，安全隐患多。”张家港市自然资源和规划局耕地保护和用途管制科科长王延强告诉记者，退出来的工业用地指标，会用到产出效益更高、集约化程度更好的地方。

在昆山经济技术开发区，德国BBS自动化集团的研发及制造中心基地项目已落地，企业起初提出用地规模100亩，经昆山市工业用地评审会评审后，缩减到了80亩。“减掉的20亩地，原是企业的绿化占地，这部分并不是‘飞’了，而是纳入了工业基地的整体绿化布局。20亩地还是用来做绿化，但不再囿于一厂一院，而是政府统一规划，建成后多家企业共享。如此一来，企业的用地成本就减少了。”昆山市自然资源和规划局副局长周浩说。

在吴中经济技术开发区，4栋4层以上的标准厂房拔地而起。“这个地块原来利用效率和产出效益都比较低，容积率只有0.4。企业收购后进行了更新改造，将容积率提高到1.4，建了3.2万平方米的标准厂房，满足了扩大生产的需求。”亚青永葆生活用纸（苏州）有限公司副总史洪贤表示。

苏州市其他板块，围绕“产业定制地”开展了诸多探索。苏州工业园区在全国首创产业用地分段弹性年期（10+N）挂牌出让模式；太仓市基于与竞买者双方互信，推出“成交即发证、交地即开工、竣工即登记”的“双信地”出让模式；吴中区在工业片区内布局“工业邻里中心”，为片区内工业企业提供商务、商业、公寓、娱乐等配套，满足企业转型升级需求。

“‘双百’行动不是一蹴而就的，我们要以新发展理念指引高质量发展，切实提高工业用地节约集约利用水平，提升土地产出效益，形成布局集中、产业集聚、用地集约、政策集成的新局面。”黄戟表示。

记者：陈君怡